2019年規劃編制實施方案

篇一：規劃編制實施方案

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為認真貫徹黨中央、國務院關于大力開展農村土地整治的有關精神創新城鄉規劃編制，統籌安排、科學指導土地整治活動創新城鄉規劃編制，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度創新城鄉規劃編制，促進新農村建設和城鄉統籌發展，根據和省國土資源廳《轉發國土資源部關于開展土地整治規劃編制工作的通知》(國土資耕發[20XX]號)和市國土資源局的文件精神，結合的實際，特編制本實施方案。

一、指導思想

堅持以科學發展觀為統領，全面落實黨中央國務院關于大力推進土地整治的決策部署，以落實“兩個最嚴格”土地管理制度、促進城鄉統籌發展和新農村建設為根本目的，以整體推進田、水、路、林、村綜合整治為平臺，以優化城鄉用地結構、增加有效耕地面積、提高耕地質量和改善生態環境為重點，統籌安排土地開發整理復墾等土地整治活動，協調好土地整治與耕地保護、產業發展、城鄉建設和生態建設的關系，促進我區經濟社會科學發展和跨越式發展。

二、編制原則

1、依法依規科學規劃。以《土地管理法》等有關法律法規為依據，細化和落實《區土地利用總體規劃(20XX-2020年)》對土地整治的部署安排，合理確定土地整治目標，明確規劃期間的補充耕地任務、土地整治重大工程和相關政策措施等，確保規劃的全面實施。

2、促進城鄉統籌發展。圍繞協調推進城鎮化和新農村建設的總體要求，以土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤相結合為平臺，整合資源，聚合資金，統籌推進田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地綜合生產能力，促進土地節約集約利用，改善農民生產生活條件，發揮土地整治綜合效益。

3、上下結合相互協調。堅持自上而下、上下結合，充分考慮各地經濟社會發展要求和土地整治潛力，統籌安排全區土地整治目標任務，廣泛聽取各方意見，做到上下銜接;加強部門協調，做好與城鄉規劃、區域規劃、行業規劃等相關規劃的銜接。

4、專家領銜公眾參與。充分依靠高等院校、科研院所及專家隊伍，加強協作，廣泛聽取專家意見，做好土地整治規劃的咨詢論證。采取多種方式和渠道，擴大規劃編制的公眾參與，特別要考慮相關利益人的意見，增強規劃修編的公開性和透明度，實行科學、民主決策。

三、主要任務

土地整治規劃以20XX年為規劃基期，2020年為規劃期，提出階段性目標。規劃數據以第二次土地調查及土地變更調查數據為基礎，并與土地利用總體規劃基礎數據相銜接。

1、全面評價上一輪規劃及相關工作情況。全面總結、客觀評價上一輪土地開發整理規劃實施情況，認真研究成功做法、經驗和存在的問題，提出有序推進的意見和措施。

2、深入分析土地整治潛力。充分利用第二次全國土地調查和國土資源大調查成果，結合規劃編制重點，做好補充調查，全面分析測算土地整治潛力，包括土地整治補充耕地的規模、質量、條件和空間分布，農村建設用地整治及其節約土地的規模和范圍等。

3、開展土地整治重大問題研究。圍繞國家對土地整治工作提出的新要求和規劃目標，結合地方實際，組織開展土地整治目標任務、土地整治與城鄉統籌發展、土地整治與農業發展、土地整治與生態環境保護、土地整治權屬管理、土地整治重點工程安排、城鄉建設用地增減掛鉤的土地收入使用、實施土地整治規劃政策措施等重大問題研究。

4、明確土地整治的目標任務。研究提出規劃期間土地整治的總體目標、主要任務，確定土地整治的規模、結構、布局和時序。

5、確定土地整治重點布局安排。以土地整治潛力為基礎，圍繞糧食產能核心區和戰略后備區建設、基本農田集中區建設、城鄉經濟社會一體化發展示范區建設，科學劃定土地整治重點區域，確定土地整治重點工程和項目，提出實施計劃和資金使用安排方案。

6、制定保障規劃實施的政策措施。包括經濟、科技、行政等措施和手段。重點加強補充耕地管理體制改革、城鄉建設用地增減掛鉤等政策的研究，加強制度創新。

7、推進土地整治規劃信息化建設。按照“一張圖”綜合監管平臺建設的總體部署，充分運用信息技術與二調成果，與同級土地利用總體規劃數據庫建設相銜接，推進土地整治規劃數據庫的建設，實現規劃成果疊加上圖、動態更新。

四、規劃成果

1、規劃文本。重點闡述土地整治的條件和要求，土地整治戰略和目標，土地整治規模、結構、布局和時序安排，土地整治重點區域、重點工程，資金安排與效益分析，環境影響評價，規劃實施保障措施等。

2、規劃說明。簡述規劃編制的背景，說明規劃目標任務、重點區域、重大工程、重點項目和資金安排等確定的依據，以及規劃方案擬定、論證、確定的情況。

3、規劃圖件。包括土地整治潛力分析圖、土地整治規劃圖，以及土地整治重點區域圖、重點工程、重點項目和增減掛鉤等規劃專題圖。以基期年土地利用現狀圖為底圖，比例尺與同級土地利用總體規劃圖相一致。

4、規劃附件。包括規劃專題研究報告、基礎資料、評審論證材料等。

5、規劃數據庫。按照國家規定的數據庫標準建設。

五、工作步驟及時間安排

(一)準備工作(20XX年4月)。制定規劃編制工作方案;成立規劃編制工作小組;收集整理相關規劃編制的文件、規程和標準。

(二)調查分析(20XX年5月)。以鄉鎮為單元，收集自然資源條件、經濟社會狀況、生態環境狀況、土地利用現狀等基礎資料，必要時進行實地核查，分析評價土地整治條件和潛力。

(三)擬定方案(20XX年6月)。在土地整治潛力評價和重大問題研究的基礎上，明確土地整治戰略和目標，根據土地利用總體規劃和當地經濟社會發展要求等，提出土地整治方案。

(四)協調評審論證(20XX年7月)。采取多種方式廣泛征求公眾意見，組織有關部門、專家對規劃供選方案進行論證。綜合各方面意見，修改完善規劃成果。

(五)評審報批(20XX年8月)。規劃成果經區人民 *** 審核同意后，報市國土資源局審批。

六、工作組織

(一)成立規劃編制領導小組。土地整治規劃編制，由分管國土資源工作的 *** 領導為組長，區國土、發改、農牧、財政、水利、住建、環保及各鄉鎮 *** 負責人為成員。領導小組負責協調規劃編制中重大問題，做好與相關規劃的銜接。

(二)成立規劃編制工作小組。工作小組由國土資源分局局長和分管副局長分別擔任組長和副組長，整理中心、地籍、耕保、財務、登記中心等股室主要負責人為成員，具體承擔規劃的編制組織工作。

篇二：規劃編制實施方案

為認真貫徹落實《XX省人民 *** 關于加強推進村莊規劃工作的意見》(云政發【20XX】143號)、《XX市人民 *** 辦公室關于加快村莊規劃編制工作的通知》(XX府辦明電【20XX】97號)和《XX縣人民 *** 辦公室關于印發XX縣村莊規劃編制工作實施方案的通知》(XX政辦發【20XX】101號)文件精神，切實做好村莊規劃編制工作，結合XX鎮實際，制定本實施方案。

一、指導思想

深入貫徹落實科學發展觀，按照統籌城鄉、整體推進、優化布局、分類指導、典型示范的要求，加快村莊規劃編制步伐，提高村莊規劃編制水平，把全鎮農村規劃建設成布局合理、配套完善、村容整潔、環境優美的現代化。

二、基本原則

(一)堅持科學規劃原則。科學確定村莊建設布局，確保與土地利用總體規劃、小城鎮規劃、重大基礎設施規劃、地質災害防治規劃以及產業發展規劃等相銜接。

(二)堅持以人為本原則。調動人民群眾參與村莊規劃編制的積極性，充分聽取村民意見，尊重農民意愿，維護農民合法權益，確保規劃符合農村實際，方便農民生產生活。

(三)堅持體現民族特色原則。根據各地自然條件、風俗民情、居住習慣等因素，引導農戶選擇符合當地實際的建筑風格和建設戶型，實現房屋內部現代化與外部特色化的和諧統一。

(四)堅持適度集中原則。積極探索在資源富集地、集市、城鎮周邊、公路沿線等區域集中規劃、建設村莊，鼓勵生存條件惡劣、基礎設施滯后、地質災害頻發的居住點和小村并入大村建設。

(五)堅持可持續發展原則。按照促進農村經濟社會發展、改善農村人居環境要求，結合當地經濟社會發展現狀和自然環境、資源分布實際，統籌考慮近期建設和遠期發展的關系，建設發展與環境保護的關系，保護耕地，集約節約利用土地，合理規劃布局。

三、目標要求

到20XX年底，用兩年時間完成53個村莊編制目標任務，其中20XX年12月底前完成2個行政村總體規劃和30個自然村建設規劃編制、報批工作，20XX年底前完成1個行政村總體規劃和20個自然村建設規劃編制、報批工作。

四、編制要求

(一)把好規劃政策。

1、村莊規劃包括整治和建設兩部分，在鎮總體規劃指導下實施，規劃編制或修編應與土地利用、基本農田保護、交通、水利和國民經濟發展等規劃相銜接，對村莊的性質定位、人口和利用規模、產業布局與發展、基礎設施、公用服務設施等進行預測和科學規劃。

2、村莊規劃建設要落實合理利用土地、切實保護耕地的基本國策，引導拆舊建新，以整治“空心村”和利用荒山、荒坡地建設為主。占用耕地每戶宅基地不超過120平方米，占用荒山坡和拆舊建新每戶宅基地不超過150平方米，堅持“一戶一宅”，禁止占用基本農田。

3、村莊規劃要因地制宜，實事求是，結合地形，依山就勢，不搞“一刀切”，不推山、不砍樹、不填塘、不大拆大建，以“四通五清六改”(通路、通水、通電、通寬帶網，清垃圾、清污泥、清路障、清柴草炭堆、清糞堆，該路、改水、改廁、改溝、改圈、改房)為主要內容，立足整治環境，抓好村莊，搞好房屋立面整飾和地坪硬化，拆除閑置舊房，集中建設畜廄，配套建設農村公共服務設施，整治農村人居環境。

4、低于30戶的村莊原則上不做規劃，可考慮整村搬遷至附近基礎設施條件好的村莊。

(二)注重地形地圖測量。村莊規劃編制工作由鎮人民 *** 牽頭組織籌措資金和委托地形圖測量，請縣住房和城鄉建設局負責技術指導。村莊地形圖要以村部為核心，對近期擬定改造整理及新村建設的范圍進行測繪，測繪比例尺要求1:500或1:2000，部分村莊采用衛星圖片進行現狀圖采集。

(三)搞好宣傳發動。充分發揮村民代表大會的作用，讓村民參與規劃，特別是規劃前期、中期、后期都要征求村民的意見和建議，提高規劃的針對性和時效性。規劃經報批后要公開展示，廣泛宣傳，提高群眾參與執行規劃的自覺性和積極性。要結合實際開展法規宣傳活動，普及村莊規劃知識，提高干部群眾法律意識，使干部群眾創新城鄉規劃編制了解、支持、參與、監督村莊規劃工作。

(四)完善規劃內容、提高規劃編制質量。行政村按“兩圖一書”(現狀分析圖、總體規劃圖和總體規劃編制說明書)編制總體規劃，自然村按“三圖一書”(現狀分析圖、建設規劃圖、住房建筑方案圖和建設規劃編制說明書)編制建設規劃。同時，盡量采用《富源縣農村民居通用圖集》，確保村莊規劃工作達到規范要求，真正體現民族民居特色。在村莊規劃編制過程中，必須結合實際，按照村莊規劃編制工作目標任務，把各個村莊規劃編制進行捆綁打包委托具有資質的設計部門進行規劃編制，形成以規劃設計單位為主，鎮、村委會、自然村積極配合的工作格局，優質、高效完成村莊規劃編制工作。

(五)抓好規劃評審。嚴格執行《云南省村莊規劃編制辦法》(試行)報批程序，行政村總體規劃需經村民代表大會或村民代表會討論通過，報鎮人民 *** 審核，由縣人民 *** 批準;自然村建設規劃需經村民代表大會或村民代表會討論通過，報村委會審核，由鎮人民 *** 批準。

(六)加強規劃成果管理使用。村莊規劃成果實行檔案化管理，并按要求錄入云南省村(鎮)規劃檔案管理電子信息系統，充分發揮規劃的引導、調控作用。

五、保障措施

(一)加強組織領導。為確保村莊規劃編制工作順利推進，鎮人民 *** 決定成立XX鎮村莊規劃編制工作協調領導小組，組成人員如下：

組長：XX鎮長

副組長：XX人大主席

成員：XX辦公室主任

XX鎮村建所所長

XX大河國土分局局長

XX鎮林業站站長

XX鎮環境保護所所長

XX鎮扶貧辦主任

XX大河財政所副所長

XX村委會總支書記

領導小組下設辦公室在鎮村建所，由XX同志擔任辦公室主任，辦公室人員為各村(居)委會大學生村官和村建所干部，具體負責鎮村莊規劃編制工作業務指導、計劃任務分配和落實。鎮人民 *** 作為村莊規劃編制工作的事實主體，確保編制工作按時按期完成。

(二)提供資金保障。按照分級負擔原則，村莊規劃工作經費省補助1000元/村，市補助1000元/村，縣財政補助1000元/村，不足部分由鎮人民 *** 自籌。

(三)抓好人員培訓。加強規劃編制隊伍建設，以鎮村建所干部為主，新農村指導員和大學生村官為輔，通過現場指導和組織技術培訓等形式，增強規劃編制技術力量，提高規劃編制技術人員業務素質。

(四)強化規范管理。按照“規劃一步到位，建設量力而行、分步實施”的原則，抓好村莊規劃編制工作規范管理，切實維護規劃的嚴肅性。

(五)嚴格監督檢查。鎮人民 *** 將村莊規劃編制工作列入對村委會、各單位工作考核的重要內容，對村莊規劃編制工作進行監督檢查，對工作不力、不能按時完成要求規劃目標任務的，將按規定進行行政問責

住建部城市總體規劃編制改革15個全國試點城市哪些

試點省和城市：江蘇、浙江兩省和沈陽、長春、南京、廈門、廣州、深圳、成都、福州、長沙、烏魯木齊、蘇州、南通、嘉興、臺州、柳州15個城市。

擴展資料：

城市總體規劃，是指城市人民 *** 依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

在全國15個城市開展城市規劃改革試點工作。其中，有三項非常關鍵的內容：

1、要強化城市規劃的兩個重要作用。一是戰略引領作用，即在國家發展戰略的大格局中去謀劃每個城市的發展藍圖和目標，同時落實十九大制定的到本世紀中葉分兩個階段要實現的戰略目標，落實國家三個大發展戰略的戰略意圖；二是剛性約束作用，包括劃定城市開發邊界線、劃定城市生態控制線等，還包括要把過去粗放擴張的發展方式轉變為以問題為導向，提高存量的質量，補齊短板，提高城市環境品質等，同時也把保護和傳承歷史文化作為非常明確的剛性要求。

2、在資源和要素配置上要“以人為中心”來考量。統籌把握好生產、生活、生態空間和功能的內在聯系，在合理半徑內統籌、混合布置功能，減少居民日常長距離通勤的現象，同時系統地提高城市在基礎設施、公共服務以及生態環境方面的承載能力。

3、要確保規劃的落實和執行。要制定評估體檢的問責機制和監督機制。同時也可以通過拓展市民來參與監督城市規劃管理建設的全過程，提高城市治理水平的現代化。建議未來城市規劃能夠更加地系統性、整體性和兼容性，讓城市更加安全、宜居、包容。

資料來源：人民網-黃艷委員：正在15個城市開展規劃改革試點工作

廣東省城鄉規劃設計研究院-住房城鄉建設部《關于城市總體規劃編

未來國家對農村有何規劃？

未來國家對農村的規劃:

提高農業綜合生產能力，加強農村教育，使國民水平生活逐漸提高。

農村經濟體制更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立；現代農業建設取得顯著進展，農業綜合生產能力明顯提高。

國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比 2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除；農村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民 *** 利得到切實保障。

城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善；資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。

未來20年，大量人口將從農村轉移出來，土地進一步集中，農業集約化以及農民收入將會提高。加快推進城鎮化，能夠有效帶動農村富余勞動力轉移就業，為發展農業適度規模經營，推動農業專業化、標準化、規模化、集約化生產創造有利條件。

可以通過拉動農產品需求、促進農民就業、建設新農村，有效拓寬農民收入渠道，徹底改變傳統的農村土地、資本、勞動力等生產要素單向流動的發展模式，帶動城市資金、技術、信息、人才等現代生產要素向農業農村領域延伸，實現城鄉要素平等交換。

擴展資料:

未來國家對農村的規劃以河北省為例:

（一）科學制定編制計劃

建立鄉村規劃編制臺賬

各地城鄉規劃部門要對當地鄉村規劃編制情況進行全面梳理，對本地行政村是否需要編制村莊規劃、是否有村莊規劃、是否審批等情況，逐村進行登記，建立鄉村規劃編制臺賬。

實現鄉村規劃全覆蓋

根據當地鄉村規劃編制的實際，在縣（市）域鄉村建設規劃指導下，根據全省農村人居環境整治工作安排，每年完成鄉村規劃編制任務，將編制任務落實到每個村莊，盡快實現鄉村規劃全覆蓋。

（二）因地制宜編制鄉村規劃

有條件的行政村

有條件的行政村和建設活動比較多的行政村，編制內容全面的村莊規劃。

特色村莊

美麗宜居村莊、傳統村落、特色景觀旅游村莊等特色村莊在此基礎上，依據實際需求增加相應內容。

沒有條件的鄉村

暫時沒有條件的，可以鄉、鎮域或片區為單位編制村莊規劃，依法批準后，作為鄉村建設規劃許可的依據。

分散型或規模較小的村莊

分散型或規模較小的村莊可以只編制農房建設管理要求，經批準后也可以作為村莊規劃。

（三）提高鄉村規劃編制質量

抓住主要問題的原則

編制鄉村規劃要堅持簡化、管用、抓住主要問題的原則，以農房建設管理要求和村莊整治項目為主，注重田園風光、自然景觀、建筑風格和文化保護等風貌控制，突出地域特色，切實提高科學性和實用性。

建立抽查制度

建立專家指導、規劃成果抽查制度，縣（市、區）城鄉規劃部門要對本地當年完成的全部鄉村規劃成果組織審查、市城鄉規劃局隨機抽查當地當年所編鄉村規劃成果不低于30%，省住房城鄉建設廳組織隨機抽查各地當年所編鄉村規劃成果不低于10%。

（四）創新規劃編制 ***

了解鄉村實際和農民群眾需求

各地城鄉規劃部門應指導規劃編制單位通過進村入戶調查、問卷調查等多種形式，深入了解鄉村實際和農民群眾需求。

確保村民全程參與

在鄉村規劃編制和審批等各個環節，通過簡明易懂的方式廣泛征詢意見、公示規劃成果，確保村民全程參與，尊重村委會決議和村民意見，使群眾看得見、看得懂規劃。

（五）嚴格履行審批程序

嚴格審批程序

鄉村規劃完成后，要嚴格按照審批程序和權限進行報批。

嚴格按照批準的規劃組織項目建設

堅持一張藍圖干到底，嚴格按照批準的規劃組織項目建設，提高項目建設水平，促進農村人居環境改善。

不得擅自進行調整和變更

經批準的鄉村規劃，不得擅自進行調整和變更。確需調整和變更的，要經原批準機關同意。

（六）加強鄉村規劃管理工作

完善管理制度

進一步完善管理制度，認真落實鄉村規劃許可證制度，做到鄉村建設規劃管理全覆蓋。

健全鄉鎮規劃建設管理機構，配齊管理人員，加強對違法建筑和違法建設行為的日常巡查，及時發現、制止和查處各類違法行為。

參考資料來源:人民網_ *** 中央 國務院印發 《鄉村振興戰略規劃》

城鎮規劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規劃體系的改革進行了大量的探索，其中更具有革命性的是控制性詳細規劃和區域城鎮體系規劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規劃等新的規劃 *** 的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮密集地區城鎮協調發展規劃，以充分發揮城市規劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統籌功能、對城市間競爭合作的協調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規劃在迅速邁進，越來越得到業內人士的共識。同時也說明城市規劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發展。

1990年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布實施，初步確立了城市規劃的法制框架。經過15年的發展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規劃編制辦法》及1995年《城市規劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規劃體系的結構框架，為我國城市規劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規劃，尚處于物質建設規劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規劃體系發展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規劃體系。城市規劃的發展依靠城市規劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統化、完善化。城市規劃體系由法規體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規劃，促進人口、經濟、資源、環境協調可持續發展。本文在探討有關城市規劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮群規劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規劃編制體系中，基于城市問題的解決、區域經濟復興、區域基礎設施共建共享、環境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮群規劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規劃、合肥城市空間發展戰略規劃、江蘇省三大都市圈規劃、安徽省三大城鎮群規劃、京津冀城鄉空間發展規劃、珠三角城鎮協調發展規劃等均屬于城鎮群規劃的嘗試。

1.我國城市規劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規劃體系包括城市規劃法規體系、城市規劃編制體系、城市規劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰。從整體上來說，我國城市規劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統性的技術規范：規劃編制系列不完整，且無從參照；規劃的法定內容與規劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規劃的法律、法規不健全，現有的法律法規基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規或者不完善，或者與國家有關規定相矛盾；規劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規劃編制體系的反思

2．1區域規劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區域規劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發和大型工業項目區域規劃為主，在部分城市和省區開展。二是20世紀60年代，大規模的全國性各行政系統的農業區劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規劃。當時的國土規劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發、生產力與城鎮布局為中心，與西方的平衡區域生產力和城市發展的規劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區)開展的省域城鎮體系規劃。重點是研究城鎮發展戰略，明確省域城鎮等級規模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規范化的區域性綜合協調的空間規劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發展階段，面臨經濟發展上工業化與后工業化雙重壓力，日益突出的環境問題以及資源短缺、就業壓力等，快速城市化階段城鄉發展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區域空間規劃，研究區域經濟發展模

式和城市空間組合形式，發揮區域規模經濟和設施完備的優勢，提升區域綜合競爭力。

2．2總體規劃。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調。我國的城市總體規劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規劃法》、1991年建設部《城市規劃編制辦法》以及相關的規范陸續出臺，為城市規劃工作的健康發展提供了法定依據和技術規范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規劃編制或修編工作。之一輪20世紀80年代的城市總體規劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規模的城市發展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規劃是以城市的協調發展為特征。規劃既要保證經濟發展的需要，同時又要考慮資源、環境和可持續發展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規劃是以貫徹落實“五個統籌”科學發展觀，充分體現總體規劃的戰略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉統籌區域協調發展、市域空間利用總體規劃與空間分區管治、城市綜合交通與重要基礎設施規劃布局、城市發展與項目建設時序的安排。城市總體規劃在不同經濟發展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規劃事業漸趨成熟。但是城市總體規劃作為承上啟下的一個規劃環節，其上面的規劃層次(包括國土規劃和區域規劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規劃系列不完善，直接導致城市總體規劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規劃的宏觀依據，在《城市規劃編制 *** 》中，加入了城市所在區域城鎮體系規劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮體系規劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規劃與國土規劃相協調的問題。一是國發[1996]18號文：“城市總體規劃應與土地利用總體規劃等相協調，切實保護和節約土地資源。”二是國發[1997]11號文：“城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得突破土地利用總體規劃。”三是國發[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接。”由此可見，國家對于城市總體規劃和國土規劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規劃范圍、規劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規劃是對影響城市發展的重大問題如人口、資源、環境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規模、發展方向和空間布局，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規劃是指導城市建設發展的公共政策，而不再是單純的建設項目規劃。

2．3近期建設規劃。隨著城市總體規劃由過去的規模規劃向戰略規劃、政策規劃、控制規劃轉變，其內涵發生了較大變化。目前的總體規劃更加注重對城市發展的長遠戰略目標的研究，注重對城鄉、區域協調發展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續發展的問題，突出規劃強制性內容的規定，充分體現規劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規劃亦發生較大變化，由過去城市總體規劃的附屬品轉向實施城市總體規劃的必要步驟，統籌安排城市近期建設項目的規模和時序。針對近期建設規劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉規劃調控作用的高度，強調了近期建設規劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民 *** 抓緊編制城市近期建設規劃。

2.城市規劃編制體系框架的設想

城市規劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮的發展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰略目標和藍圖，同時還應從城市規劃實施管理角度出發，為城市的宏觀總體控制和常規性管理提供法定依據。規劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區位、不同資源票賦、不同規模、不同職能、不同類別、不同發展階段的城市能夠區別對待。為此，城市規劃編制體系可以分為戰略規劃、規劃編制和圖則制定3大部分。戰略規劃可分為經濟社會發展戰略規劃、城鎮空間發展戰略規劃、區域城鎮協調發展戰略規劃等，為法定規劃提供前瞻性、戰略性思路和支撐。規劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規劃的法律表現形式，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施管理提供直接依據。

2.1規劃編制

規劃的編制以實現城市規劃的公共政策屬性，滿足規劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉、區域協調發展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規劃編制系列分為規劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮一般均需編制的規劃，這些規劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮實施規劃管理的法定依據。非法定系列是整個規劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規劃，可能既有屬于總體規劃層次的內容，也有屬于詳細規劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統一規定，應按城鎮實際需要編制，為法定規劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區域空間規劃、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制規劃、詳細規劃等7層層次。從規劃的地域范圍講，區域空間規劃是市(縣)域或者跨行政區的；總體規劃、近期建設規劃和控制規劃是城鎮的；分區規劃是城市片區性的；詳細規劃是地段性的。從規劃的作用角度講，區域空間規劃是戰略性的空間結構規劃，以發揮上級 *** 的監督職能；總體規劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規劃；近期建設規劃、分區規劃、控制規劃和詳細規劃是實施城市總體規劃的發展建設規劃，是對總體規劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規劃可以是多種多樣的，有按專業編制的，有按地區編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統一。但這些規劃，可根據各個城鎮的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發展戰略規劃、項目選址規劃、各種專業規劃、各類特定地區的規劃、重要地區的城市設計等。

2．2圖則制定

規劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃。戰略規劃和總體規劃是宏觀層次的規劃，是城市發展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規劃是總體規劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規劃和詳細規劃是總體規劃和分區規劃的深化，是總體規劃意圖的具體體現，應該在規劃實施中起直接的控 *** 用。為了做到這一點，必須使近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規劃和控制規劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規劃基礎上，根據有關法規制定的，是控制規劃的法律表現形式。法定圖則是規劃管理的基本依據，實施規劃意圖的主要手段。控制規劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地 *** 規規定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態要求等。法定圖則是規劃編制、規劃立法和規劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規劃管理部門日常進行規劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規定程序審批的詳細規劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規定應該建什么；更具體地規定地塊的開發強度和控制指標；更詳細地規定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮群規劃編制框架研究

3.1城鎮群空間內涵

我國的城鎮群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區為代表，特別是核心城市非農業人口超過100萬的城市地區，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛星城發育明顯，城市周邊地區與城市核心地區之間聯系緊密，城鄉一體化程度深。

3.1．1城鎮群的空間界定。城鎮群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區面積占市區面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮群的組成部分。

3.1．2城鎮群的功能整合。城鎮群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮群。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城鎮群整體優勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮群范圍內，建立相對獨立的產業體系是實現城鎮群的戰略核心。城鎮群既可視作城鎮群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其他城鎮群實現進一步整合。城鎮群在區域城鎮群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的 *** 狀發展關系，從而形成一個更大的城鎮緊密聯系空間。若干個城鎮群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮群規劃實踐

城鎮密集地區城鎮協調發展規劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮體系規劃》，首次提出“二線三片”的城鎮空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮群概念。近年來，城鎮群規劃在規劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區、皖江地區、京滬鐵路安徽沿線地區，是全省城鎮化發展較快且極具發展潛力的地區。2000年，按照省域城鎮體系規劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區的城鎮群布局規劃研究工作，從戰略層面明確區域城鎮布局規劃的強制性內容，指導三個地區優化城鎮空間布局和區域基礎設施建

設，協調城鄉建設，促進區域城鄉協調發展。2003年在三大城鎮群空間布局戰略規劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規劃。通過規劃編制和實施，實現區域整體利益和長遠利益更優，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環境共保、社會經濟協調發展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發展，我省以大中城市為核心的城鎮群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發區的建設、郊區化的作用、鄉鎮企業的發展、 *** 的城鄉一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮群的形成機制有所區別。城鎮群的日漸形成，迫切需要科學的規劃引導其健康發展，為區域經濟發展的增長極。

3．3城鎮群規劃編制框架

城鎮群規劃是在城市規劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區別于城市規劃編制體系框架，因為城鎮群地域范圍有其特殊性，也有其規劃的特殊性。其規劃的主要目的是解決如何更好地發展城市，從社會經濟聯系緊密的區域角度解決城市問題。城鎮群規劃編制框架由結構性的政策規劃和發展性的開發規劃二級結構組成，與城市規劃編制體系結構框架中的規劃編制法定系列相對應。而城市規劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮群發展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規劃指導發展規劃，是發展規劃編制的依據。政策規劃和開發規劃又分別由政策規劃(開發規劃)、分區規劃、專項規

劃、重點地段規劃組成。4個層次組成政策規劃是一種結構性規劃，主要確定宏觀區域發展政策，包括區域經濟發展戰略、產業發展政策、人口就業政策、社會服務發展政策、生態環境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發規劃包括4個內容與政策規劃相對應，并分別以對應的政策規劃為依據，同時以開發規劃的上一層次為依據。就城市規劃編制來說，政策規劃(開發規劃)、分區規劃和專項規劃涉及區域規劃、戰略規劃、總體規劃3個規劃層次；專項規劃和重點地段規劃涉及總體規劃、分區規劃、控制規劃3個規劃層次。

4.城鎮群規劃實施管理

4.1.跨行政區規劃的組織管理問題

跨行政區的區域規劃．，客觀上存在一個如何統一規劃、統一管理以及統一實施的問題。能否有效地解決跨行政區區域規劃的組織管理問題，也是影響此類規劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區規劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區管理機構，如“區域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區管理機構很有必要。關于跨行政區區域規劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區域規劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區域規劃尤其是跨行政區規劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區域規劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環境等方面發展協調的總體戰略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區體制改革設想

在我國，不合理的政區體制也是造成區際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制。“市帶縣”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區而非經濟區。在實行市帶縣的地區，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區區域規劃的角度看，要徹底解決這類地區的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區體制改革。1990年代，我國特大城市行政區劃

開始作出調整，由于我國法律規定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區的 *** 。“撤縣改區”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區”模式存在許多弊端，一是造成城市持續向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區，出現假性城市化現象；三是撤縣改區有可能對原縣的社會經濟發展產生負面影響。因此，“撤縣改區”模式尚有待完善。

4.3加快區域基礎設施共建步伐

提升城鎮群的綜合競爭力，首先是加快區域性基礎設施共建步伐，它是城鎮群協調發展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區域性的基礎設施建設必須在城鎮群規劃和區域性專項規劃指導下進行；二是創新機制，解決好區域基礎設施建設資金；三是建立專門的區域性基礎設施建設發展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協調機構，提高建設資金利用率。